Covid-19 salgın hastalığı 2019 yılının Aralık ayında ilk olarak Çin Halk Cumhuriyeti’nde görülmüş, dünyanın çeşitli bölgelerine yüksek hızla yayılmış ve 11 Mart 2020 tarihinde Dünya Sağlık Örgütü (“DSÖ”) tarafından pandemi olarak ilan edilmiştir. Türkiye’de 17 Nisan 2020 itibariyle vaka sayısı 78.546’a, vefat sayısı da 1.769’a yükselmiştir[1].
COVID-19’dan etkilenen ülkelerin bu süreçte özellikle medikal malzeme ihtiyaçları ani şekilde artmıştır. Ülkelerin bu ani ihtiyaçları karşılamakta zorlanmaları, onları medikal ürünler başta olmak üzere bazı ürünlerin ihracatını sınırlamaya yöneltmiştir[2]. Özellikle medikal ürünlere uygulanan ihracat yasaklarının ülkeler arasında siyasi gerginliklere sebebiyet verdiği de görülmektedir[3]. Türkiye de özellikle solunum cihazları ve tıbbi koruyucu malzemelerin ihracatına yönelik olarak sınırlamalar getirmiştir[4].
Ancak bu dönemde ticaret sınırlamalarının sadece medikal ürünler ile sınırlı kalmadığını, özellikle uluslararası ticaretteki COVID-19 kaynaklı ciddi kriz sebebiyle tarım ürünleri başta olmak üzere gıda sektörünün de bu sınırlamalar ile yüzleştiğini belirtmek mümkündür[5].
Bu yazıda COVID-19 sebebiyle ülkelerin ihracatlarına getirdikleri kısıtlamaların Dünya Ticaret Örgütü (“DTÖ”) hukukunun temel nitelikteki anlaşması olan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (“GATT”) kapsamında kısa bir değerlendirmesi yapılacaktır.
GATT Madde XI – Miktar Sınırlamaları
Öncelikle, DTÖ düzenlemelerinin pratikteki amacının ihracat sınırlamalarından ziyade ithalata yönelik sınırlamalar olduğu söylenebilse de[6], DTÖ hukukunun temel taşı olan GATT’in ihracat sınırlamalarını da regüle ettiği belirtilmelidir.
GATT’in miktar sınırlamalarının kaldırılmasını regüle eden XI. maddesinin birinci fıkrası, ithalat ve ihracat sınırlamalarına ilişkin genel kuralı ortaya koyarak gümrük vergi ve resimleri ile diğer mükellefiyetler dışındaki kota, ithalat ve ihracat lisansları ve diğer benzer önlemler vasıtasıyla ticaretin kısıtlanmasının yasak olduğunu düzenlemektedir.
GATT XI. maddesinin istisnalarını düzenleyen ikinci fıkrasının (a) bendi ise ithalatçı ülke için esaslı nitelikteki gıda ürünleri veya diğer ürünlerin ciddi eksikliği halinde, bu durumun önlenmesi veya hafifletilmesi için geçici süreli olarak uygulanacak sınırlandırma ve yasakların bu yasaktan muaf olduğunu belirtmektedir.
GATT’in XI. Maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindeki istisnadan yararlanabilmek için, maddenin aradığı şartları ispatlama yükünün, bu istisna hükmüne dayanan ve ithalatta sınırlamaya giden üye devlete ait olacağı unutulmamalıdır.
Bu açıdan, istisna hükmünden yararlanmak isteyen üye devletin alınan önlemlerin ihtiyacı karşılayacak kadar olan geçici bir süre için sınırlama getirdiğini ortaya koyması gerektiği gibi[7], alınan önlemlerin mutlak gereklilikte olan mallar hakkında getirildiğini[8]ve bu mallarda oluşacak ciddi eksikliğin kritik düzeyde veya hayati önemde olduğunu[9]da ispatlaması gerekmektedir.
COVID-19 sebebiyle eksikliği kritik düzeyde olan tıbbi malzemeler gibi ürünlerin ilk bakışta GATT’in XI. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi kapsamında savunulmasının mümkün olduğu görülmektedir. Ancak herhangi bir sebeple alınan önlemlerin DTÖ Panel veya Temyiz Organı[10]tarafından XI. maddeye aykırı bulunması halinde, üye devletlerin kendilerini GATT’in XX. ve XXI maddelerinde yer alan istisna hükümlerine dayanarak savunabilmeleri de mümkün olacaktır.
GATT Madde XX – Genel İstisna Hükmü
GATT’in “Genel İstisnalar” başlıklı XX. maddesi, anlaşmaya aykırı olan bazı uygulamaları,
XX. madde alt bentlerinde yer alan sınırlı sayıdaki hükümlerin kapsamına girmesi ve aynı zamanda
uluslararası ticareti sınırlayıcı, korumacı bir amaçla uygulanmaması halinde
anlaşmaya uygun kılmaktadır.
Çevrenin korunmasından, genel ahlakın korunmasına kadar çeşitli önlemlerin, ticareti sınırladığından bahisle anlaşmaya aykırı bulunmasının önüne geçmeyi amaçlayan GATT’in XX. maddesinin, COVID-19 sebebiyle alınan önlemler açısından XX. maddenin (b) fıkrası kapsamında değerlendirilebileceği belirtilmelidir.
İnsan, hayvan ve bitki yaşamı ve sağlığını korumak için alınacak gerekli önlemlerin meşru olarak kabul edileceğini düzenleyen XX. maddenin (b) fıkrasının kapsamına COVID-19 sebebiyle sınırlamaya tabi olan maske ve benzeri tıbbi malzemelerin gireceğinde kuşku yoktur.
Ancak alınan önlemlerin gerçek anlamda “gerekli” olup olmadığı, DTÖ Panel ve Temyiz Organı tarafından “ölçme ve dengeleme” (weighing and balancing) testi olarak tabir edilen ve özellikle,
alınan önlemin söz konusu yasa veya düzenlemenin uygulanmasına yaptığı katkı,
söz konusu yasa veya düzenleme ile korunan ortak çıkar veya değerlerin önemi ve
yasa veya düzenlemenin ithalat veya ihracata olan etkisi dikkate alınarak değerlendirilmektedir[11].
Ayrıca, bu testin doğrulanması için ticareti daha az sınırlayan, fakat amaçlanan hedefin sağlanması için eşit katkıyı veren başka makul erişilebilirlikte bir alternatif düzenlemenin (less trade restrictive alternative) mevcut olup olmadığı da dikkate alınmaktadır[12].
DTÖ Panel ve Temyiz Organı yukarıdaki kriterler ışığında somut önlemleri inceleyecek ve XX. maddenin (b) alt bendi kapsamında olup olmadığını tespit edecektir.
Üye devletlerin COVID-19 kapsamında aldığı önlemlerin GATT XX. madde istisnasından yararlanabilmesi için XX. madde alt paragraflarından biri kapsamında hukuka uygun bulunduktan sonra, chapeau diye tabir edilen ve alınan önlemlerin korumacı bir şekilde uygulanmadığını denetlemek amacıyla getirilen testten de geçmesi gerekecektir. XX. madde kapsamında değerlendirme eşiği oldukça yüksek olan bu test kapsamında alınan önlemlerin, aynı koşulların hüküm sürdüğü ülkeler arasında keyfi veya meşru olmayan bir ayrımcılığa yol açacak şekilde veya uluslararası ticarette gizli bir sınırlamaya yol açacak şekilde uygulanması yasaklanmıştır.
GATT Madde XXI – Güvenlik İstisnası Hükmü
Üye ülkelerin güvenliklerinin tehdit halinde olması durumunda dayanabilecekleri bir istisna hükmü olan GATT XXI, ülkelerin DTÖ hukukuna aykırı olacak önlemlerini hukuka uygun kılmalarını sağlamaktadır. Doktrinde “Pandora’nın Kutusu”[13]diye tabir edilen GATT XXI kapsamında ülkelere geniş bir takdir yetkisi sağlanmıştır.
COVID-19 ile mücadele kapsamında üye devletler tarafından alınan önlemlerin XXI. maddenin (b) alt bendinin (iii) fıkrası kapsamında savunulabilmesi mümkün olacaktır. İlgili düzenleme ile savaş zamanında veya diğer uluslararası ilişkilerdeki acil durumların varlığı halinde üye devletlere kendilerinin temel güvenlik çıkarları için gerekli gördüğü tüm aksiyonları alabilecekleri öngörülmüştür.
Diğer uluslararası acil durumların ne olduğuna ilişkin yakın zamanlı bir DTÖ Panel kararı, COVID-19 krizinin de bu kapsamda değerlendirilip değerlendirilemeyeceğine ışık tutmaktadır. Rusya ve Ukrayna arasında çıkan siyasi ve askeri çatışma sonrasında Rusya’nın Ukrayna’dan yola çıkan transit trafiği durdurması üzerine Ukrayna’nın Rusya’ya karşı DTÖ Paneline başvurmasına sebep olan uyuşmazlık kapsamında Panel, genellikle silahlı çatışma, yükselen gerilim ve kriz halleri veya ülkeyi içine çeken veya saran genel istikrarsızlık hallerinin diğer uluslararası acil durumlar kapsamında değerlendirileceğini belirtmiştir[14].
Bu bağlamda COVID-19’un özellikle İtalya, Fransa ve Amerika Birleşik Devletleri gibi pandemiden ağır etkilenen ülkeleri genel istikrarsızlığa veya yükselen kriz hallerine ittiğini iddia etmek mümkün olabilecektir. Bu durumda ülkelerin temel güvenlik çıkarlarını korumak amacıyla gerekli görüp aldıkları ithalat sınırlamaları gibi önlemler de XXI. Madde istisnasından yararlanabilecektir. Ancak özellikle ülkelerin temel güvenlik çıkarlarını korumak amacıyla “gerekli gördükleri” önlemlerin gerçekten gerekli olup olmadığının değerlendirilmesinin DTÖ Panel veya Temyiz Organı tarafından yapılıp yapılamayacağı oldukça tartışmalıdır.
ABD ve Rusya gibi bazı ülkelerin DTÖ Panel ve Temyiz Organının böyle bir yetkisinin bulunmadığı, zira anlaşma metninin gereklilik değerlendirmesini yapma takdirini münhasıran üye devletlere verdiği ve hatta XXI. Maddenin yargılamaya konu olamayacak, “self-judging” niteliğinde bir düzenleme olduğu iddialarında bulundukları görülmüştür. Ancak bu argümanın Panel tarafından reddedildiği belirtilmelidir.
Bu doğrultuda, COVID-19 kapsamında ithalat sınırlamalarına giden ülkelerin XX. maddedeki genel istisna hükmünün yanı sıra, XXI. maddedeki güvenlik istisnası hükmüne dayanmaları halinde dahi belli bir düzeyde savunma yapmaları gerektiğini vurgulamak gerekir.
Sonuç
Dünyada hızla yayılan ve DSÖ tarafından pandemi olarak kabul edilmiş COVID-19 sebebiyle pek çok ülkenin medikal malzemeler başta olmak üzere pek çok ürüne yönelik olarak ithalat sınırlamalarına gittiği görülmüştür.
Üye devletler tarafından alınan bu önlemlerin GATT’in XI. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen ithalat ve ihracat sınırlamalarına ilişkin genel kurala aykırı olması mümkün olacağından, üye devletlerce gerek GATT’in XI. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi kapsamında, gerekse GATT’in XX. ve XXI. maddelerindeki istisna hükümleri kapsamında çeşitli savunmaların yapılabilmesinin mümkün olduğu söylenebilecektir.
[1]https://covid19.saglik.gov.tr/ [2]https://www.politico.eu/article/coronavirus-eu-limit-exports-medical-equipment/(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [3]https://www.dailysabah.com/world/europe/france-seizes-millions-of-masks-gloves-intended-for-spain-and-italy(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [4]https://www.aa.com.tr/en/economy/turkey-subjects-protective-gear-to-export-controls/1754237; (Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) https://www.aa.com.tr/en/health/covid-19-turkey-subjects-ventilators-to-export-control/1780016(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [5]https://www.dunya.com/kose-yazisi/korona-gunlerinde-tarim-ihracati-yasaklari/466357; (Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) https://www.nytimes.com/reuters/2020/04/03/world/europe/03reuters-health-coronavirus-trade-food-factbox.html(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [6]http://blogs.reuters.com/global/2010/08/12/can-export-bans-be-challenged-at-the-wto/(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [7]Appellate Body Reports, China – Raw Materials, para. 323. [8]Ibid, para. 326. [9]Ibid, para. 324. [10]DTÖ Temyiz Organı Amerika Birleşik Devletleri tarafından üye atamaları bloke edildiğinden yazı tarihi itibariyle faaliyette değildir. Bu konuda DTÖ Genel Direktörü Roberto Azevêdo’nun yaptığı açıklamalar için bkz. https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/gc_09dec19_e.htm(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [11]Appellate Body Report, Korea – Various Measures on Beef, para. 164. [12]Appellate Body Report, China – Publications and Audiovisual Products, para. 242. [13]https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2019/04/opening-pandoras-box-caution-wto-hands-down-guidance-art-xxi-gatt(Son erişim tarihi 15 Nisan 2020) [14]Panel Report, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, para. 7.76.
Comments